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捍衛生態環境的司法救濟手段（下）－第三關係人訴訟
發布日期:2022/8/16
2009-06-11
謝庭恩律師
緣台灣電力公司以滿足北部地區供電為由，於95年奉行政院核定，推動「深澳電廠更新擴建計畫」，亦即擴建深澳火力發電廠，更於「蕃仔澳灣」興建卸煤碼頭，而該卸煤碼頭距離基隆國立海洋科技博物館僅600公尺。本計畫雖於96年通過環境影響評估，惟當時台電之環說書只強調更換效能較大的燃煤火力發電機組，可有效抑減溫室氣體的排放，卻對卸煤礦所可能造成之生態影響，避而不談，以致環評委員未能明瞭開發案對於環境真正造成衝擊之處，認定無庸進入第二階段環評，進而造成極大之爭議，例如：(1)卸煤碼頭之防波堤長1464公尺、寬40公尺、高於海平面10公尺，相當於三座101大樓橫置於大海，由於灣內深度不夠，勢必於海底進行刨深之工程，換言之，蕃仔澳灣內歷經數萬年始形成之海床及海底生態將遭破壞。(2)環境影響評估審議程序均未通知地方政府即基隆市政府、海洋科技博物館及當地漁民等團體等等。在這種重大、且對環境影響深遠之開發案，人民竟無從知悉、參與，我們市井小民對此種程序上及實體上顯有違法之環評結論，應如何「事後救濟」？此一問題，在我國環評審查結論並無處分相對人存在，而行政法院每每以「無權利保護必要」駁回民眾所提起訴訟之情形下，更顯重要。
依訴願法第3條及行政訴訟法第4條，人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，得提起訴願及向行政法院提起撤銷訴訟，依此規定，人民對於中央或地方機關之環境影響評估審查結論，認為損害其權利或法律上利益時，始得向行政法院提起撤銷環境影響評估審查結論之訴願及行政訴訟。而此處之重點即在於「究竟何種情況才是權利或法律上利益受損害」？我國行政訴訟實務上對於「第三人訴訟」著有相關判決，其中59年判字第634號判決認為政府核准鄰地圍牆佔既成巷道三分之一的違法行政處分，附近居民可提行政訴訟；行政法院68年判字第543號判決認為，起造人欲在畸零地相鄰之唯一土地上建築房屋，但未保留與相鄰之畸零地合併所必須之土地，主管機關仍核發建造執照，畸零地所有人得以該建造執照之核發係違法為由，訴請法院予以撤銷。前揭行政法院實務均認定，即使人民非行政處分之相對人，惟其權利可能因行政處分受侵害之虞時，仍得提起行政救濟。而司法院大法官於民國87年作出之第469號解釋，更揭櫫了「保護規範理論」，認為若法律規定之內容非僅在授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管關應執行職務行使公權力之事項明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2條第2項後段，向國家請求損害賠償。環境影響評估法依其保護環境、維護國民健康之特性，應屬保護他人之法律無疑，而國家有為「適法」之環境影響評估審查結論之義務，倘若環評程序或結論顯然違法，人民自得依「保護規範理論」提起行政救濟，若有損害，更得請求國家賠償。惟究竟第三人關係訴訟之「第三人」之範圍為何，由於法律規定未臻明確，仍不免於個案判斷，然本文認為，此處仍應儘量放寬提起之條件。
事實上，民國83年完成之環境影響評估法立法，使我國環境保護法制，由「事後救濟」法制，正式邁入預先防止環境遭受破壞之環境管理計畫等「事前防治」法制。而環境影響評估制度與傳統污染防治制度不同者有二，一係審查程序之公開，二係民眾參與。然而由於我國環評制度民眾參與規定之不足，使我國環境影響評估法最受到實務界與學界廣泛討論批判之領域，也造成民眾對環評結論時常抱持著不信任之態度。例如環境影響評估法第7條之規定，於第一階段環境影響評估通過後，要求開發單位舉行開發單位舉行公開說明會，然而於第一階段環評後始令民眾知悉，每每造成環評通過後，甚至動工開發時，民眾始驚覺有此一開發政策行為存在。因此本文認為，若環境影響評估決策程序民眾參與之程度較低，則「不為環境影響評估」或為「不當」環境影響評估審查結論等情事，應受到更高之司法審查可能性，始能以事後救濟之方式補事前參與之不足，保護民眾參與之機會。申言之，於法院係基於「不告不理」原則，提高司法審查可能性之前，人民除在開發單位不為環境影響評估時，可依本文（上）所提之「公民告知訴訟」為救濟途徑外，在主管機關為不當環境影響評估結論時，法院應放寬民眾（即第三人）對環境影響評估決策提起爭訟之資格限制，以維持環境影響評估法事前參與及事後救濟兩者間之平衡。
當然，本文雖贊同應放寬人民提起行政爭訟之資格，但亦認為不宜將此一標準無限上綱，而認為長年居住台北市的居民得對墾丁之開發行為提起行政救濟，但最低限度為，至少居住在與開發行為同一縣市之當地民眾，或因開發行為將使其居住環境受到影響的民眾，均應具備訴訟之權能，此種見解，有高雄高等行政法院96年度訴更二字第32號，認定雲林縣林內焚化爐所進行之環評為違法之判決理由：「環評法第8條兼有保障開發行為所在地之當地居民生命權、身體權、財產權益及其他環境所生利益之目的，而且只要上開權益有受開發行為侵害之可能性及危險性，渠等受環境影響評估程序保護之利益就受該法之保護。」可資參照。又，採取此一見解，或許將使我國行政法院案件量爆增，導致法官們的跳腳，但是既然行政法院設立之初衷本在於確保行政機關依法行政，保障人民權益，行政法院就應該一肩扛下這個重擔，而非動輒站在行政機關的立場，以「缺乏訴訟權能」為由，百般刁難且駁回人民之訴訟。
謝庭恩律師
緣台灣電力公司以滿足北部地區供電為由，於95年奉行政院核定，推動「深澳電廠更新擴建計畫」，亦即擴建深澳火力發電廠，更於「蕃仔澳灣」興建卸煤碼頭，而該卸煤碼頭距離基隆國立海洋科技博物館僅600公尺。本計畫雖於96年通過環境影響評估，惟當時台電之環說書只強調更換效能較大的燃煤火力發電機組，可有效抑減溫室氣體的排放，卻對卸煤礦所可能造成之生態影響，避而不談，以致環評委員未能明瞭開發案對於環境真正造成衝擊之處，認定無庸進入第二階段環評，進而造成極大之爭議，例如：(1)卸煤碼頭之防波堤長1464公尺、寬40公尺、高於海平面10公尺，相當於三座101大樓橫置於大海，由於灣內深度不夠，勢必於海底進行刨深之工程，換言之，蕃仔澳灣內歷經數萬年始形成之海床及海底生態將遭破壞。(2)環境影響評估審議程序均未通知地方政府即基隆市政府、海洋科技博物館及當地漁民等團體等等。在這種重大、且對環境影響深遠之開發案，人民竟無從知悉、參與，我們市井小民對此種程序上及實體上顯有違法之環評結論，應如何「事後救濟」？此一問題，在我國環評審查結論並無處分相對人存在，而行政法院每每以「無權利保護必要」駁回民眾所提起訴訟之情形下，更顯重要。
依訴願法第3條及行政訴訟法第4條，人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，得提起訴願及向行政法院提起撤銷訴訟，依此規定，人民對於中央或地方機關之環境影響評估審查結論，認為損害其權利或法律上利益時，始得向行政法院提起撤銷環境影響評估審查結論之訴願及行政訴訟。而此處之重點即在於「究竟何種情況才是權利或法律上利益受損害」？我國行政訴訟實務上對於「第三人訴訟」著有相關判決，其中59年判字第634號判決認為政府核准鄰地圍牆佔既成巷道三分之一的違法行政處分，附近居民可提行政訴訟；行政法院68年判字第543號判決認為，起造人欲在畸零地相鄰之唯一土地上建築房屋，但未保留與相鄰之畸零地合併所必須之土地，主管機關仍核發建造執照，畸零地所有人得以該建造執照之核發係違法為由，訴請法院予以撤銷。前揭行政法院實務均認定，即使人民非行政處分之相對人，惟其權利可能因行政處分受侵害之虞時，仍得提起行政救濟。而司法院大法官於民國87年作出之第469號解釋，更揭櫫了「保護規範理論」，認為若法律規定之內容非僅在授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管關應執行職務行使公權力之事項明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2條第2項後段，向國家請求損害賠償。環境影響評估法依其保護環境、維護國民健康之特性，應屬保護他人之法律無疑，而國家有為「適法」之環境影響評估審查結論之義務，倘若環評程序或結論顯然違法，人民自得依「保護規範理論」提起行政救濟，若有損害，更得請求國家賠償。惟究竟第三人關係訴訟之「第三人」之範圍為何，由於法律規定未臻明確，仍不免於個案判斷，然本文認為，此處仍應儘量放寬提起之條件。
事實上，民國83年完成之環境影響評估法立法，使我國環境保護法制，由「事後救濟」法制，正式邁入預先防止環境遭受破壞之環境管理計畫等「事前防治」法制。而環境影響評估制度與傳統污染防治制度不同者有二，一係審查程序之公開，二係民眾參與。然而由於我國環評制度民眾參與規定之不足，使我國環境影響評估法最受到實務界與學界廣泛討論批判之領域，也造成民眾對環評結論時常抱持著不信任之態度。例如環境影響評估法第7條之規定，於第一階段環境影響評估通過後，要求開發單位舉行開發單位舉行公開說明會，然而於第一階段環評後始令民眾知悉，每每造成環評通過後，甚至動工開發時，民眾始驚覺有此一開發政策行為存在。因此本文認為，若環境影響評估決策程序民眾參與之程度較低，則「不為環境影響評估」或為「不當」環境影響評估審查結論等情事，應受到更高之司法審查可能性，始能以事後救濟之方式補事前參與之不足，保護民眾參與之機會。申言之，於法院係基於「不告不理」原則，提高司法審查可能性之前，人民除在開發單位不為環境影響評估時，可依本文（上）所提之「公民告知訴訟」為救濟途徑外，在主管機關為不當環境影響評估結論時，法院應放寬民眾（即第三人）對環境影響評估決策提起爭訟之資格限制，以維持環境影響評估法事前參與及事後救濟兩者間之平衡。
當然，本文雖贊同應放寬人民提起行政爭訟之資格，但亦認為不宜將此一標準無限上綱，而認為長年居住台北市的居民得對墾丁之開發行為提起行政救濟，但最低限度為，至少居住在與開發行為同一縣市之當地民眾，或因開發行為將使其居住環境受到影響的民眾，均應具備訴訟之權能，此種見解，有高雄高等行政法院96年度訴更二字第32號，認定雲林縣林內焚化爐所進行之環評為違法之判決理由：「環評法第8條兼有保障開發行為所在地之當地居民生命權、身體權、財產權益及其他環境所生利益之目的，而且只要上開權益有受開發行為侵害之可能性及危險性，渠等受環境影響評估程序保護之利益就受該法之保護。」可資參照。又，採取此一見解，或許將使我國行政法院案件量爆增，導致法官們的跳腳，但是既然行政法院設立之初衷本在於確保行政機關依法行政，保障人民權益，行政法院就應該一肩扛下這個重擔，而非動輒站在行政機關的立場，以「缺乏訴訟權能」為由，百般刁難且駁回人民之訴訟。
