好文分享07 / 法律新知周報
評環訴訟實體問題實務見解解析
發布日期:2022/8/18
蔡志揚律師
1.第一階段環評程序之性質
第一階段環評程序的性質，學者李建良教授曾指出分析環評法之相關規定，可知「環評第一階段只是過濾篩選程序、第二階段才是真正的環評程序」，這個見解在「雲林縣林內焚化廠環評爭議案」高雄高等行政法院更一審及更二審判決中被接受（92訴更35、96訴更二32）。而在「台北縣新店市安康掩埋場環評爭議案」中，最高行政法院亦明確揭示了這項原則，且得作為判斷餘地違法審查之標準之一（98判475、98判708），對於日後當地居民就重大矚目開發案不進入二階類型之爭議，應有相當正面的作用。
2.環評審查結論判斷餘地之審查
環評委員會所作成之審查結論，被認為係屬專業審查，享有判斷餘地。一般而言，行政法院對於判斷餘地之審查，採取低密度之審查態度。不過在「雲林縣林內焚化廠環評爭議案」，高雄高等行政法院更一審判決認為環評審查有未考慮林內淨水場而有「出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊」的判斷違法之情事（92訴更35）。「台北縣新店市安康掩埋場環評爭議案」，雖然原審認為無判斷違法之情事，但最高行政法院則明確揭示了系爭環評判斷可能有違反環評第一階段僅係過濾篩選程序之原則、不當連結禁止原則及比例原則之嫌，而將原判決廢棄發回更審（98判475、98判708）。此外，台北高等行政法院在「中科第三期發展區（后里基地－七星農場部分）開發計畫」案中，認定環保署在開發單位未提出健康風險評估之下，遽認對國民健康及安全無重大影響，有未考慮相關因素之裁量濫用之違法，以及出於錯誤事實認定或資訊之判斷違法（96訴1117）。高雄高等行政法院在台東縣「美麗灣渡假村新建工程」開發案中，認定環評未將開發行為可能影響範圍之「黃金海開發計畫」相互關係或影響記載在說明書中，有未充分斟酌相關事項之判斷違法（高高行98訴47）。由上舉判決可知，行政法院在環評個案審查判斷餘地，已跳脫出傳統極低密度審查之保守態度，可謂積極地介入檢討環評審查的過程與程序。相較於其他行政程序的審查，行政法院似乎在環評程序上對於正當法律程序的要求，採取較高規格的檢視。以現行環評審查實務觀之，實值肯定。
3.規避環評問題之實質判斷
對於實務上開發單位常用採取切割面積規避環評的問題，「台東縣美麗灣渡假村環評爭議案」的承審法官，並不拘泥於「開發行為實施環評細目及範圍認定標準」之形式規定，而採實質認定基準，判定該案開發單位確有切割申請規避環評之行為，乃於判決主文中命開發單位停止一切開發施作工程之行為（高高行96訴647）。在講求「形式主義」的法院，實屬難能可貴。
4.環評之迴避問題
在許多由政府以促進民間參與之形式共同主導的重大開發案，政府與開發單位實際上具有相互合作的夥伴關係（partnership），政府依據與廠商間之開發營運合約也有協助行政程序的義務，此時若再由該政府機關擔任開發案之環評審查，無疑有球員兼裁判之嫌，難期客觀公允。上開「台東縣美麗灣渡假村環評爭議案」的承審法官，在高高行98訴47判決中作成一非常值得關注的見解，亦即認定環評審查會中目的事業主管機關之官方委員應自行迴避。此項見解若能落實於日後的環評實務中，相信對於環評的客觀公正性能有極大的裨益。
5.情況判決之運用
環評處分之事後遭法院撤銷，往往開發行為已經進行至相當程度，對於廠商權益影響很大，例如「雲林縣林內焚化廠環評爭議案」，開發單位就系爭焚化廠之實際工程進度已達98.75﹪，高雄高等行政法院更一審據此認為環評處分雖然違法，但若須全部拆除焚化廠，此一社會成本顯然過鉅，與公共利益相違背，因此僅以「情況判決」判定系爭環評處分違法，而未據以撤銷（92訴更35）。然而，該案上訴至最高行政法院，最高行政法院則認為原審僅考慮開發單位的利益，就環評處分違法而涉及環境或其他當地居民權益之公共利益卻未予考量，且廠商得否請求國賠，並非為情況判決時所應考慮之項目，因而廢棄更一審判決（最高行96判1601）。其後，高雄高等行政法院更二審判決，不僅認定環評處分違法，更據以撤銷之（96訴更二32）。由於林內淨水場關係到雲林縣1/3之民生用水，該案更一審判決雖然對於環評處分違法有許多精彩的論述，但在最後為情況判決之判定時，仍然採取過於消極保守之態度。幸而最高行政法院適度糾正了此項見解，也切合學者多數見解對於「情況判決」制度實際上是存有高度之質疑者。
6.環評程序之旁聽權利
此外，在一件雖非直接關涉環評實體問題，但涉及「一般民眾」（案件事實之原告為律師）對於環評公開審查的旁聽權利，台北高等行政法院98訴120判決在該案中論述頗多，惟仍認為環評法並無審查會進行時應准人民或環保關心人士進場列席、發表意見之規定，對於環評法第4條第2款對於「環境影響評估」係「『公開』說明及審查程序」定義之認知，與原告之認知不同，對於民眾程序參與權之保障與實現實不無缺憾（依據1992年里約熱內盧宣言第10原則：「所有有關的市民在任何相關層次都可參與環境議題，又在國家層次，各個個人應有接近公家機關所持有關於環境資訊的權利。」1998年「奧爾胡斯公約」：人民有「環境資訊知的權利」、「參與環境政策決定的權利」及「提起環境訴訟的權利」）。不過該判決末段也指出，相對於美國、德國對於環保法制力求完畢之措施，實有「立法政策」及是否「立法懈怠」之職責問題。
7.法院對於重大環評爭議案之審查傾向
按行政訴訟的勝訴率，據統計不到10﹪，然而觀察實務上行政法院對於環評爭議案的審查傾向，可謂採取較為積極、對於環境較為友善之審查態度。畢竟環境問題實際上關係到生活在這塊土地上的每一個人，而且隨著全球暖化、氣候異變加劇，法官亦體認到環境問題的嚴重性，因此意識到事前管制的必要性，不太敢放任行政機關未經周全審慎的程序即作成輕忽風險的決策，行政法院實務適度填補了環評法在部分規範未盡明確的法律上空缺。
1.第一階段環評程序之性質
第一階段環評程序的性質，學者李建良教授曾指出分析環評法之相關規定，可知「環評第一階段只是過濾篩選程序、第二階段才是真正的環評程序」，這個見解在「雲林縣林內焚化廠環評爭議案」高雄高等行政法院更一審及更二審判決中被接受（92訴更35、96訴更二32）。而在「台北縣新店市安康掩埋場環評爭議案」中，最高行政法院亦明確揭示了這項原則，且得作為判斷餘地違法審查之標準之一（98判475、98判708），對於日後當地居民就重大矚目開發案不進入二階類型之爭議，應有相當正面的作用。
2.環評審查結論判斷餘地之審查
環評委員會所作成之審查結論，被認為係屬專業審查，享有判斷餘地。一般而言，行政法院對於判斷餘地之審查，採取低密度之審查態度。不過在「雲林縣林內焚化廠環評爭議案」，高雄高等行政法院更一審判決認為環評審查有未考慮林內淨水場而有「出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊」的判斷違法之情事（92訴更35）。「台北縣新店市安康掩埋場環評爭議案」，雖然原審認為無判斷違法之情事，但最高行政法院則明確揭示了系爭環評判斷可能有違反環評第一階段僅係過濾篩選程序之原則、不當連結禁止原則及比例原則之嫌，而將原判決廢棄發回更審（98判475、98判708）。此外，台北高等行政法院在「中科第三期發展區（后里基地－七星農場部分）開發計畫」案中，認定環保署在開發單位未提出健康風險評估之下，遽認對國民健康及安全無重大影響，有未考慮相關因素之裁量濫用之違法，以及出於錯誤事實認定或資訊之判斷違法（96訴1117）。高雄高等行政法院在台東縣「美麗灣渡假村新建工程」開發案中，認定環評未將開發行為可能影響範圍之「黃金海開發計畫」相互關係或影響記載在說明書中，有未充分斟酌相關事項之判斷違法（高高行98訴47）。由上舉判決可知，行政法院在環評個案審查判斷餘地，已跳脫出傳統極低密度審查之保守態度，可謂積極地介入檢討環評審查的過程與程序。相較於其他行政程序的審查，行政法院似乎在環評程序上對於正當法律程序的要求，採取較高規格的檢視。以現行環評審查實務觀之，實值肯定。
3.規避環評問題之實質判斷
對於實務上開發單位常用採取切割面積規避環評的問題，「台東縣美麗灣渡假村環評爭議案」的承審法官，並不拘泥於「開發行為實施環評細目及範圍認定標準」之形式規定，而採實質認定基準，判定該案開發單位確有切割申請規避環評之行為，乃於判決主文中命開發單位停止一切開發施作工程之行為（高高行96訴647）。在講求「形式主義」的法院，實屬難能可貴。
4.環評之迴避問題
在許多由政府以促進民間參與之形式共同主導的重大開發案，政府與開發單位實際上具有相互合作的夥伴關係（partnership），政府依據與廠商間之開發營運合約也有協助行政程序的義務，此時若再由該政府機關擔任開發案之環評審查，無疑有球員兼裁判之嫌，難期客觀公允。上開「台東縣美麗灣渡假村環評爭議案」的承審法官，在高高行98訴47判決中作成一非常值得關注的見解，亦即認定環評審查會中目的事業主管機關之官方委員應自行迴避。此項見解若能落實於日後的環評實務中，相信對於環評的客觀公正性能有極大的裨益。
5.情況判決之運用
環評處分之事後遭法院撤銷，往往開發行為已經進行至相當程度，對於廠商權益影響很大，例如「雲林縣林內焚化廠環評爭議案」，開發單位就系爭焚化廠之實際工程進度已達98.75﹪，高雄高等行政法院更一審據此認為環評處分雖然違法，但若須全部拆除焚化廠，此一社會成本顯然過鉅，與公共利益相違背，因此僅以「情況判決」判定系爭環評處分違法，而未據以撤銷（92訴更35）。然而，該案上訴至最高行政法院，最高行政法院則認為原審僅考慮開發單位的利益，就環評處分違法而涉及環境或其他當地居民權益之公共利益卻未予考量，且廠商得否請求國賠，並非為情況判決時所應考慮之項目，因而廢棄更一審判決（最高行96判1601）。其後，高雄高等行政法院更二審判決，不僅認定環評處分違法，更據以撤銷之（96訴更二32）。由於林內淨水場關係到雲林縣1/3之民生用水，該案更一審判決雖然對於環評處分違法有許多精彩的論述，但在最後為情況判決之判定時，仍然採取過於消極保守之態度。幸而最高行政法院適度糾正了此項見解，也切合學者多數見解對於「情況判決」制度實際上是存有高度之質疑者。
6.環評程序之旁聽權利
此外，在一件雖非直接關涉環評實體問題，但涉及「一般民眾」（案件事實之原告為律師）對於環評公開審查的旁聽權利，台北高等行政法院98訴120判決在該案中論述頗多，惟仍認為環評法並無審查會進行時應准人民或環保關心人士進場列席、發表意見之規定，對於環評法第4條第2款對於「環境影響評估」係「『公開』說明及審查程序」定義之認知，與原告之認知不同，對於民眾程序參與權之保障與實現實不無缺憾（依據1992年里約熱內盧宣言第10原則：「所有有關的市民在任何相關層次都可參與環境議題，又在國家層次，各個個人應有接近公家機關所持有關於環境資訊的權利。」1998年「奧爾胡斯公約」：人民有「環境資訊知的權利」、「參與環境政策決定的權利」及「提起環境訴訟的權利」）。不過該判決末段也指出，相對於美國、德國對於環保法制力求完畢之措施，實有「立法政策」及是否「立法懈怠」之職責問題。
7.法院對於重大環評爭議案之審查傾向
按行政訴訟的勝訴率，據統計不到10﹪，然而觀察實務上行政法院對於環評爭議案的審查傾向，可謂採取較為積極、對於環境較為友善之審查態度。畢竟環境問題實際上關係到生活在這塊土地上的每一個人，而且隨著全球暖化、氣候異變加劇，法官亦體認到環境問題的嚴重性，因此意識到事前管制的必要性，不太敢放任行政機關未經周全審慎的程序即作成輕忽風險的決策，行政法院實務適度填補了環評法在部分規範未盡明確的法律上空缺。
