「失控」的都市容積

最近，台北市「元大一品苑」、捷運新店小碧潭站聯合開發案「美河市」，陸續遭監察院糾正，指摘政府給予建商容積獎勵不當，再次讓都市容積逸脫都市計畫的問題，躍上新聞版面。
就「元大一品苑」案，監察院糾正文指出，本開發案依原都市計畫的法定建蔽率與容積率，樓高最高不會超過十層，但因市府不顧都市設計審議及幕僚的專業意見，濫用行政裁量權給予不當的停車位容積獎勵，使建商得以興建23層的超高層大樓，不僅造成元首官邸維安上的顧慮，且對周邊交通衝擊造成負面影響，徒令都審會議及幕僚專業審查意見均流於形式。
再就「美河市」案，監察院糾正文則指出，依照原本的細部計畫，該地區可容納計畫人口僅700人，建蔽率及容積率分別不得超過60%及187%，約只能蓋出五層樓左右的住宅。然而台北縣政府卻同意「美河市」全案的建蔽率，可以不計入高達一萬二千餘平方公尺捷運機廠人工地盤的面積，卻又給予高達七萬餘平方公尺樓地板面積的捷運聯合開發容積獎勵，使得建商可以蓋成16棟樓高近120公尺的高層建築，戶數高達2417戶。然而由於總基地面積八成以上均是作為捷運設施使用，因此根本無法依法留設四成的法定空地，而遽增的人口戶，又無公園、國小等公共設施的規劃，嚴重破壞都市均衡發展與居民生活環境，溢出細部計畫實質計畫之規劃目標。
以上兩個案子，其實只是近來都市容積「失控」的冰山一角。「容積率」，原是都市計畫中一條重要的管制鎖鍊，其不僅僅只是一些數字，實際上是都市環境品質非常重要的指標，使都市不至胡亂發展，令我們的生活空間不會太擁擠，並擁有足夠撐起人口及環境負載的公共設施。「容積率」原本應是城市規劃者透過科學方法精算而成的專業數據，卻因政府財政吃緊，而被拿來當作釋放給建商作為利益交換的政策工具。原本只是施予一些獎勵的小惠提供政策誘因還不打緊，但後來政府發覺好用又方便，建商有利可圖亦樂於配合，因此各種在法定基準容積上增加獎勵容積、免計容積與移轉容積的辦法不斷應運而生，其中有些根本就是荒謬、矛盾與違背制度本意的。
例如開放空間容積獎勵原本是鼓勵建商增加公共設施，但許多住宅根本就將開放空間圍起，政府取締成效不彰，且縱使拆除圍牆，實際上也很少人真的會將人家的中庭花園當作散步、蹓狗、運動的場所。其次是停車位獎勵，私人住宅多半不願開放一般民眾進入停車，許多停車空間更是在取得使用執照後，改裝成豪宅的villa、住戶的活動設施或造景。再如公共設施保留地的容積移轉，這些公設用地原本在都市規劃中就沒有計算容積，現在卻因政府沒錢徵收而「無中生有」多出容積可以移轉，但政府並未重新檢討整體都市容積的容受總量。另外像是綠建築的容積獎勵，原本興建綠建築是為了節能減碳，卻因建築物加高後大幅增加建材、人口的排碳量，不但不綠，反而增加環境負載。尤其為了配合「台北好好看」的臨時綠美化容積獎勵更是荒謬，僅因一年半載的花卉博覽會，卻犧牲掉永久的都市環境，實在不值！
都市的容積，攸關城市居民的生活品質，更關係到永續的都市生活環境。本報呼籲，政府不應再放任容積持續膨脹，任由其「失控」，對於基準容積的增加應抱持非常審慎、理性及專業的態度。此外，就現行不合時宜的容獎、容移制度，則應刻不容緩予以檢討、廢止，並且應重新省思都會區未來的發展型態與土地使用強度，尤其在防洪及都市熱島退燒觀點方面，更是因應全球氣候變遷之下的重要課題。