出版文章04 / 法律新知周報
都市更新法令修正，應避免「速食」主義！
發布日期:2022/8/18
近年來城市中的精華土地越來越稀少，建商於是紛紛將目光轉向已開發的老舊社區土地，「都市更新」儼然躍升成為近兩年台灣社會最火紅的名詞。而消除都市的窳陋亂象、再造美好景觀，同時也是政府能夠回饋市民最為顯著的政績，是以推動都市更新，亦成為執政者首要的政治目標。
為了強力推動都市更新，官方不斷釋出許多政策利多，尤其是最近引發熱烈討論的「一坪換一坪」容積獎勵方案，促使台北市中古公寓房價直線飆漲。依據業者統計資料，兩年前的台北市中古屋與新成屋的價差約為一半，但是今年中古屋的成交價已飆升至新成屋的七成五，甚至來到八成，形成房地產市場的怪象奇觀。
另一方面，為解決實務上陸續面臨的都更困局，建商與政府及民代聯手，不斷修改法令規定，都市更新條例自民國92年修正以後，包含今年五月剛修正通過的一次，短短七年間就改了七次，創下中華民國法律之最。然而，我們看到歷次以來的修法，僅見便利、加速都市更新程序進行的條文，明顯向主導修法的建商及都市更新實施者傾斜。至於攸關土地上原有居民及社會大眾權益的規定，並未納入修法，其中許多問題已經引起了相當大的爭議，政府並非不知其重要性，但是由於非屬增進都更效率的規定，因此被排除於修法之列。茲舉隅數項亟待改正的問題如下：
一、都市更新地區或單元的劃定，影響其內土地建物所有權人及權利關係人之權益甚鉅，因為一旦被劃定在範圍內，就適用「多數決」的遊戲規則，且並非以個別土地及建物為準，而是以整個「區域」內的多數為準。申言之，倘若更新區域內某一棟建物的全部所有權人均反對更新，但其周遭建物多數屋主贊成，則該全部反對的建物將被迫參與更新。實務上即有實施者在某一都更單元整合不順利，但因順利整合了其相鄰的區塊，故而再把該區塊劃入，以稀釋原本整合不順部份的同意比例。惟徵諸實際，都市更新範圍內的現存建物可能新舊不一或情況差異很大，因此未必能將整合不順的「原罪」歸咎於反對更新的人，甚至將其污名化為「釘子戶」。若是以一整個區塊為計算基準，可能會犧牲掉某些無急迫性且不願更新的權利人，是以「多數決」的同意比例，是否應有更細緻、個別化的計算方法，值得探討。
二、除了「重建」之外，都更條例明文規定「整建維護」也是很好的更新方式。然而，現在國內都市更新實務上習見的重建案例，多半僅只是在更新單元內樹立一棟棟冰冷高聳、鶴立雞群的高樓大廈，都更僅在創造更多的容積樓地板面積，讓更多的人口、負擔得起更新後高房價的財主進住，而原本生活在城市底層的弱勢居民卻可能因更新被驅趕走。事實上，都市更新地區及單元的劃定、規劃設計，應可有更加細緻、多元包容的考量。申言之，更新範圍內不是每一棟建物都必須被拆除，也不是每一棟超過三十年的建物就當然被歸類為「老房子」。前陣子有一棟僅十年的房子被劃定在更新範圍內，違反屋主意願被迫參與更新，就引起了很大的爭議。更不更新，不應僅只在看帳面上同意比例的「魔術數字」而已，對於一個老舊社區而言，或許還有其他更環保、人性及活化的替選方案，而非僅侷限於拆掉舊房蓋高樓的單線邏輯、短線思維。
三、公有地若被劃入更新範圍，依據都更條例第27條規定要強制參加更新。但許多建商相中的更新地段，就是因為其中有大面積的公有地，實務上因此常出現「小」私有地強制「大」公有地加入更新，甚至有98%公有地被劃入私人更新的案例，逼得財政部不得不發函威脅公有地若面積超過八成，國產局將「得」跳出來擔任實施者。不過熟悉內情的人都曉得，此公函威嚇的成分大於實質，因為國產局絕不想自找麻煩。基此，都更條例強制公有地參與更新的規定，應納入防弊規定，俾免國有地遭私人蠶食鯨吞。
四、由於都市更新含有「少數服從多數」的強制力，因此資訊公開在整個制度中具有非常重要的功能地位，俾免民眾因資訊不對稱而作出不利的選擇，並使其過程攤開在公開透明的陽光下，讓少數權益不致被犧牲。然而實務上實施者為求迅速推案，通常不願公開所有資訊，「在商言商」我們無法苛責，但政府扮演都市更新程序最重要的監督者，應儘量公開資訊，而不應動輒藉詞隱私權、私權爭執或耗費成本費用為由，拒絕公開資訊。相關應公開的資訊範圍、公開辦法等，誠有加以明定的需要，以杜爭議。
五、權利變換估價是都更公平與否的關鍵，但依據「都市更新權利變換實施辦法」第6條，權利價值是由實施者委託三家專業估價者查估。然俗話說：「拿人手軟、吃人嘴軟」，付錢的委任人對於受任人總是有很強的主導權，且現在都市更新估價處於「實施者市場」，估價者、甚至公會多半不敢勇於挑戰建商，實務上常見三家估價師估出來的數字幾乎一模一樣，很多原地主與相關權利關係人的權益往往就在這當中被犧牲掉了。其實我們政府已經累積了相當多的審議經驗，也清楚看到很多偏袒實施者的估價，不過對於建商不利的制度修改，就是不會受到重視。
以上，僅是現在已經實際發生都更問題中的冰山一角，期許政府不要再追求「速效」的都更處方，而應全面檢討相關法令不符公平正義之處，如此才能讓市民真正感受到「都市再生」的新氣象。
為了強力推動都市更新，官方不斷釋出許多政策利多，尤其是最近引發熱烈討論的「一坪換一坪」容積獎勵方案，促使台北市中古公寓房價直線飆漲。依據業者統計資料，兩年前的台北市中古屋與新成屋的價差約為一半，但是今年中古屋的成交價已飆升至新成屋的七成五，甚至來到八成，形成房地產市場的怪象奇觀。
另一方面，為解決實務上陸續面臨的都更困局，建商與政府及民代聯手，不斷修改法令規定，都市更新條例自民國92年修正以後，包含今年五月剛修正通過的一次，短短七年間就改了七次，創下中華民國法律之最。然而，我們看到歷次以來的修法，僅見便利、加速都市更新程序進行的條文，明顯向主導修法的建商及都市更新實施者傾斜。至於攸關土地上原有居民及社會大眾權益的規定，並未納入修法，其中許多問題已經引起了相當大的爭議，政府並非不知其重要性，但是由於非屬增進都更效率的規定，因此被排除於修法之列。茲舉隅數項亟待改正的問題如下：
一、都市更新地區或單元的劃定，影響其內土地建物所有權人及權利關係人之權益甚鉅，因為一旦被劃定在範圍內，就適用「多數決」的遊戲規則，且並非以個別土地及建物為準，而是以整個「區域」內的多數為準。申言之，倘若更新區域內某一棟建物的全部所有權人均反對更新，但其周遭建物多數屋主贊成，則該全部反對的建物將被迫參與更新。實務上即有實施者在某一都更單元整合不順利，但因順利整合了其相鄰的區塊，故而再把該區塊劃入，以稀釋原本整合不順部份的同意比例。惟徵諸實際，都市更新範圍內的現存建物可能新舊不一或情況差異很大，因此未必能將整合不順的「原罪」歸咎於反對更新的人，甚至將其污名化為「釘子戶」。若是以一整個區塊為計算基準，可能會犧牲掉某些無急迫性且不願更新的權利人，是以「多數決」的同意比例，是否應有更細緻、個別化的計算方法，值得探討。
二、除了「重建」之外，都更條例明文規定「整建維護」也是很好的更新方式。然而，現在國內都市更新實務上習見的重建案例，多半僅只是在更新單元內樹立一棟棟冰冷高聳、鶴立雞群的高樓大廈，都更僅在創造更多的容積樓地板面積，讓更多的人口、負擔得起更新後高房價的財主進住，而原本生活在城市底層的弱勢居民卻可能因更新被驅趕走。事實上，都市更新地區及單元的劃定、規劃設計，應可有更加細緻、多元包容的考量。申言之，更新範圍內不是每一棟建物都必須被拆除，也不是每一棟超過三十年的建物就當然被歸類為「老房子」。前陣子有一棟僅十年的房子被劃定在更新範圍內，違反屋主意願被迫參與更新，就引起了很大的爭議。更不更新，不應僅只在看帳面上同意比例的「魔術數字」而已，對於一個老舊社區而言，或許還有其他更環保、人性及活化的替選方案，而非僅侷限於拆掉舊房蓋高樓的單線邏輯、短線思維。
三、公有地若被劃入更新範圍，依據都更條例第27條規定要強制參加更新。但許多建商相中的更新地段，就是因為其中有大面積的公有地，實務上因此常出現「小」私有地強制「大」公有地加入更新，甚至有98%公有地被劃入私人更新的案例，逼得財政部不得不發函威脅公有地若面積超過八成，國產局將「得」跳出來擔任實施者。不過熟悉內情的人都曉得，此公函威嚇的成分大於實質，因為國產局絕不想自找麻煩。基此，都更條例強制公有地參與更新的規定，應納入防弊規定，俾免國有地遭私人蠶食鯨吞。
四、由於都市更新含有「少數服從多數」的強制力，因此資訊公開在整個制度中具有非常重要的功能地位，俾免民眾因資訊不對稱而作出不利的選擇，並使其過程攤開在公開透明的陽光下，讓少數權益不致被犧牲。然而實務上實施者為求迅速推案，通常不願公開所有資訊，「在商言商」我們無法苛責，但政府扮演都市更新程序最重要的監督者，應儘量公開資訊，而不應動輒藉詞隱私權、私權爭執或耗費成本費用為由，拒絕公開資訊。相關應公開的資訊範圍、公開辦法等，誠有加以明定的需要，以杜爭議。
五、權利變換估價是都更公平與否的關鍵，但依據「都市更新權利變換實施辦法」第6條，權利價值是由實施者委託三家專業估價者查估。然俗話說：「拿人手軟、吃人嘴軟」，付錢的委任人對於受任人總是有很強的主導權，且現在都市更新估價處於「實施者市場」，估價者、甚至公會多半不敢勇於挑戰建商，實務上常見三家估價師估出來的數字幾乎一模一樣，很多原地主與相關權利關係人的權益往往就在這當中被犧牲掉了。其實我們政府已經累積了相當多的審議經驗，也清楚看到很多偏袒實施者的估價，不過對於建商不利的制度修改，就是不會受到重視。
以上，僅是現在已經實際發生都更問題中的冰山一角，期許政府不要再追求「速效」的都更處方，而應全面檢討相關法令不符公平正義之處，如此才能讓市民真正感受到「都市再生」的新氣象。
