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謝庭恩律師

貢寮海洋音樂祭在福隆沙灘已經連續舉辦八年，幾番人工補沙和主舞台經年遷移的新聞，終使「貢寮黃金沙灘已面臨消失」之生態危害問題浮出檯面，受到社會關注。邇來，環保人士屢屢質疑，核四電廠興建重件碼頭是引發「突堤效應」之主因，導致沙灘反常變動且逐漸縮小。此外，不少譴責聲浪更指稱，碼頭工程在當初規劃中，全然無踐行環境影響評估程序，不僅破壞了緊鄰鹽寮海濱公園沙灘的漁蝕平台，而施工過程直接拋入海底的廢土，除直接導致沿海珊瑚礁遭泥沙掩蓋死亡外，更間接使得依賴珊瑚礁維持的海洋生態產生減損與死亡，蝴蝶效應般的一連串影響，付出的代價遠超過開發所帶來的利益。

 

「開發不是必然的罪惡，但開發不能毫無節制」，為了與環境和諧共存，經營永續發展之可能性，我國制定了環境影響評估法（下稱環評法），該法第1條開宗明義規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法」。為了避免濫行或過度開發造成環境損害與衰竭，環評法第5條就應實施環境影響評估之「開發行為」，特予明文列舉規定；就環境影響評估之審查與監督，也闢以專章規範。詳審環評法之規定，值得一提的是，由於環境保護議題具有濃厚公益色彩，環評法特別規定「公民告知訴訟」之救濟管道，環評法第23條第8項及第9項規定，開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敍明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達六十日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。基於「公民告知訴訟」，人民或公益團體得基於維護環境公益的目的，主動請求主管機關執法，如仍無法達成目的時，更得直接向行政法院提起行政訴訟，請求以司法管道予以監督執行。

 

「公民告知訴訟」之建置必須歸功環保團體多年遊說努力，終於民國88年修正空氣污染防制法中時，增訂第一個公民訴訟條款，之後廢棄物清理法、水污染防治法，乃至於環評法，也都陸續加入公民訴訟條款。「公民告知訴訟」在實務上曾數度發揮其功效，成功地遏阻惡意規避環境影響評估、試圖闖關偷渡之開發案件。舉例言之，依「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第31條第13款第5目規定，開發超過1公頃者，應實施環境影響評估。民國96年美麗灣渡假村股份有限公司（下稱美麗灣公司）取得台東縣政府BOT合約，規劃於台東縣卑南鄉加路蘭段土地興建觀光飯店，該案開發面積達6公頃，依前開認定標準規定，應實施環境影響評估，然台東縣政府為求BOT業績，竟違法先行發給不足1公頃之開發許可，協助美麗灣公司規避實施環境影響評估，得以逕行開發。更令人詫異的是，台東縣政府甚而無視廢棄物清理法之規定，放任開發單位將營建廢土任意棄置海灘，破壞原始沙灘生態。本案雖經環評委員追蹤查核時發現事態嚴重，而要求先行停工，然台東縣政府全然不理，仍繼續任由美麗灣公司施作。最後，經台灣環境保護聯盟依前揭環評法第23條第8項及第9項規定，循序向高雄高等行政法院提起「公民告知訴訟」。終於97年1月23日經高雄高等行政法院96年度訴字第647號判決台灣環境保護聯盟勝訴，台東縣政府應命美麗灣渡假村停止開發行為。該判決理由中具體指述「將應實施環境影響評估之開發土地面積，以土地分割方式，分割成每筆小於1公頃，各別開發，或以分期施工之方式，以每次施工面積小於1公頃之方式開發，因其申請開發之整體面積不變，故不論係以上開何種方式開發，對該開發案應否實施環境影響評估均不生影響。否則開發單位若得以土地分割或以分期施工之方式，規避實施環境影響評估，則環境影響評估法等相關規定，將形同具文」，此一司法見解，不僅闡明環評法規範實施環境影響評估之真諦，也嚴正重申此一立法意旨不容竊法舞弊，對環評法之具體落實可謂給予莫大助益。

 

在連年開發不斷下，台灣可謂步入極度開發島國，然而接踵而至的是生態系統功能逐漸損壞，大自然的反撲，社會付出的成本或許遠超過當初開發之利益。有鑑於此，人們開始反思環境保護議題之重要性，並開始提倡環境保護運動。然而，開發單位或政府以利益考量掛帥而犧牲自然環境之情形仍經常發生，對此除了走上街頭抗爭，冒著被冠上「暴民」污名之選擇外，環評法之「公民告知訴訟」制度，無疑指引了環保人士或受損居民一盞明燈，另一項捍衛環境生態更佳的選項。